国家旅游度假区发展应处理好五个关系

　　1992年，在改革开放、旅游业利用外资及旅游业加快发展的时代背景下，国务院批准设立了12个国家旅游度假区，包括大连金石滩、青岛石老人、苏州太湖、无锡太湖、上海横沙岛（1995年变更为上海佘山）、杭州之江、福建武夷山、福建湄洲岛、广州南湖、昆明滇池、三亚亚龙湾以及北海银滩。此后至今，没有新的国家旅游度假区获批。2009年，《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发[2009]41号）明确指出要“有序推进国家旅游度假区建设”，国家旅游局酝酿多年的《旅游度假区等级评定标准》（草稿）也初步拟就，2010年3月和2011年5月，国家旅游局先后在浙江杭州、福建厦门和广东深圳举办全国旅游度假区发展座谈会，众多省市纷纷发出建设国家旅游度假区的呼声，国家旅游度假区再度成为中国旅游业的焦点和热点。

　　从过去近20年的发展实践来看，12个国家旅游度假区“竖起了旅游产业发展的旗帜，扩大了旅游产业的影响，打下了旅游产业发展的基础，探索了旅游产业发展的路子”。国家旅游度假区是一种全新的探索和尝试，从目前情况来看，12个国家旅游度假区中，只有三亚亚龙湾和大连金石滩国家旅游度假区发展相对成熟，显现出度假旅游的规模，除此之外，上海佘山、福建武夷山、福建湄洲岛、昆明滇池和北海银滩国家旅游度假区仍处于观光占据主导的发展局面；青岛石老人、苏州太湖和无锡太湖国家旅游度假区虽然仍在运转，但功能已经异化；杭州之江和广州南湖国家旅游度假区则已名存实亡。因此，在国家旅游度假区建设高潮再起之时，客观的回顾与冷静的反思，是探寻国家旅游度假区乃至中国度假旅游未来发展之路的关键。通过分析国家旅游度假区的发展历程及其现状，笔者注意到，国家旅游度假区发展中尤其需要注重对以下五个关系的处理。

　　旅游开发与环境保护的关系

　　作为集聚开发旅游度假、追求旅游产业规模的特定区域，国家旅游度假区的开发势在必行，而作为以优越的生态环境为前提条件和资源要素的国家旅游度假区，又应该且必须以生态环境保护为要义，否则就将失去度假旅游发展的根基。然而，在现实发展中，因为缺乏明确的规章制度约束，国家旅游度假区往往会出现顾此失彼甚至以牺牲生态环境来追求经济利益的现象。特别是一些经济欠发达地区的国家旅游度假区，由于开发初期资金匮乏，导致大部分旅游景区（点）只能走低投入低产出的旅游发展道路，环境保护被有意无意地置于次要位置。以北海银滩国家旅游度假区为例，它在发展初期以房地产开发的模式，将大片林地、草地和滩地甚至潮间带用于建设密集的别墅和度假村，导致了水土流失和对生物资源的破坏，对其后续长期的、可持续的发展造成了严重的负面影响。

　　国家品牌与地方运作的关系

　　国家旅游度假区，顾名思义是一个国家级的品牌，具有国际性、全国性以及地方性的效应，并最终成为中国旅游界向世界推出的国际化品牌，代表和展示中国旅游业的形象。与此同时，国家旅游度假区实实在在地散布在全国不同的省市和地区，每一个国家旅游度假区个体的日常管理和运营离不开地方的参与和支持。从国家旅游度假区过去近20年的发展历程来看，中央政府的介入力度实际上是很弱的，地方政府起着绝对主导作用。12个国家旅游度假区无论是边界范围的变更，还是发展主题的转换，亦或管理体制的变革等等，均由地方政府说了算。例如，无锡太湖国家旅游度假区的面积从最初规划的13.5平方公里扩大到目前的64平方公里，该区域的发展主题从旅游度假转而大力发展以生物医药研发为主的工业经济；杭州之江国家旅游度假区与西湖区合并，之江国家旅游度假区管委会实际上变成了西湖区政府的附属；青岛石老人国家旅游度假区和崂山风景名胜区、崂山区及青岛高科技工业园合署办公后，石老人国家旅游度假区管委会与崂山区旅游局合署办公，实际上几乎丧失了对国家旅游度假区的实际控制权，等等。在上述情况下，国家旅游度假区实际上完全变成了地方性行政经济的产物，而由地方绝对主导国家旅游度假区的发展，必然会造成地方基于经济、社会等各方面的实际利益而损害甚至侵蚀国家旅游度假区的“国家”品牌和“国家”品质的风险。

　　长远目标与短期利益的关系

　　世界上知名的旅游度假区从开始建设到初具规模再到形成气候，一般都要经历10－20年的时间，有的甚至长达40－50年。国家旅游度假区的开发建设也不例外，从规划设计、基础设施建设、招商引资、项目开发到产生经济社会效益，客观上需要一个周期，在这一过程中必然面临长远目标与短期利益的关系。尤其是现行的地方行政政府任期制将国家旅游度假区的产权在时间维度上进行了分割，本届政府往往产生短期行为倾向，利用任期内的控制权去追求任期内国家旅游度假区的开发收益，从而影响到国家旅游度假区长远目标的实现。

　　统一标准与地方特色的关系

　　国家旅游度假区作为一个群体，推进其在规划设计、开发建设、管理体制和服务水平等方面的标准化建设是发展的必然趋势，但是，对统一标准的过分强调，却很可能限制地方特色的充分发挥，使国家旅游度假区丧失应有的中国特色和地方特色。统一标准和地方特色的矛盾在国家旅游度假区过去10多年的发展中已经体现出来了，12个国家旅游度假区选址大都在我国东部经济发达的沿海省市，大都以滨水旅游资源为依托，几乎每个国家旅游度假区的规划都集娱乐、度假、旅游、商贸等功能于一体，而未能根据各地不同的区位、自然环境、气候条件、人文资源等，塑造出国家旅游度假区各自与众不同的主题特色，缺乏对当地特色资源的挖掘和利用，缺乏独到的创意策划，如杭州之江和昆明滇池国家旅游度假区规划的大型淡水沙滩浴场，既与其所在地的资源条件不符，与当地特色资源风马牛不相及，又完全无法和国内三亚亚龙湾、大连金石滩的天然海水浴场相媲美，更不用说向国外知名旅游度假区看齐。

　　大众消费与精英独享的关系

　　作为国家级的旅游度假区，国家旅游度假区的服务对象究竟是普罗大众还是少数精英？大众消费与精英独享的矛盾，带来的是两个关系的博弈：第一个是高端度假项目与大众观光项目的关系。以三亚亚龙湾国家旅游度假区为例，它在开发建设度假酒店、高尔夫球场等高端度假设施的同时，也兴建了包括中心广场、蝴蝶谷、贝壳馆、海底世界等在内的一系列高品质的观光旅游景点，但这些观光旅游景点带来的大量人流一方面对脆弱的海岸带生态环境造成了危害，另一方面对周边度假酒店环境的私密性造成了重大影响，在一定程度上偏离了旅游度假区的项目和功能定位；第二个是旅游项目与地产项目的关系，也即国家旅游度假区姓“旅”还是姓“房”的问题。由于国家旅游度假区基本上选择在区位交通便利、生态环境优越、旅游资源丰富的区域，加上国家旅游度假区先期投入大，投资回报周期长，不少旅游度假区不得不以资金回笼快的地产项目开发来缓解资金短缺的问题，造成一次性出售的地产项目建设比重过大，加上管理控制不严，导致青岛石老人、杭州之江等国家旅游度假区实际上演变成了房地产集中的城市建成区，成为以精英为主的少数人独享的空间，剥夺了大多数人享受的权利。（作者单位：复旦大学旅游学系 李雪峰）